作者：丁波
烟台市现有保健食品经营企业4000余家，主要以药店、综合性商场（超市）、食品店等为主，从业人员近万名，2013年销售收入5亿余元。对于保健食品监管，基层执法人员普遍反映行业问题多，监管难点多，而可依据的法律法规太少，当务之急是要出台相关政策法规，使基层执法人员在日常监管过程中有章可循，在执法过程中有法可依，确保监管到位，群众使用保健食品安全有效。
保健食品经营环节存在的问题
（一）法律法规相对滞后，监管执法存在诸多困难。
目前，涉及保健食品的管理规范还是1996年卫生部发布的《保健食品管理办法》，2007年7月25日国务院第186次常务会议通过的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、2009年6月1日实行的《食品安全法》等，但《办法》、《特别规定》和《食品安全法》均未对保健食品经营许可和监管作出明确规定，保健食品经营没有门槛准入限制。《保健食品管理办法》为卫生部1996年发布，某些条款已不适合当前新制度，尤其是处罚条款，均是引用已被废止的《食品卫生法》，因此《保健食品管理办法》在实践中已无法使用。《保健食品监督管理条例》至今未出台，对保健食品违法违规案件依据《食品安全法》、《特别规定》等进行查处，执法查处存在较多困难，遇到了较多困惑，如《特别规定》第三条是一种“大口袋”式的规定，不论何种情形的违法，罚款幅度最低5万元，这种裁量基准的高幅度往往造成小案重罚，使监管部门在实施处罚中很难执行，也不符合《行政处罚法》过罚相当的原则，不利于法律效果和社会效果的统一。
（二）准入门槛低，保健食品经营状况堪忧。
一是从业人员素质普遍较低，缺乏规范。由于没有要求限制，保健食品经营者及从业人员复杂、文化水平素质良莠不齐，绝大部分从业人员未经培训上岗，缺乏国家政策法规及保健食品的相关知识，经营重效益轻规范，对食品药品监管部门提出的建立制度、购进资质审核、索证索票、合理存储等要求重视不够，遑论执行了；缺乏对保健食品优劣的鉴别能力，在销售保健食品时不能指导群众合理使用保健食品，反而容易使群众产生消费误区。有部分经营者为了推销产品，有意识地混淆保健食品、食品、药品的概念，随意夸大保健食品的功效、作用，对消费者极端不负责任。从持有健康证的情况来看，部分保健食品从业人员未取得有效健康体检证明就上岗，其中药品经营企业从业人员持证情况较其他店的情况要好。
二是经营者索证索票意识较差，进货验收把关不严。从保健食品的购进、存储、上架、售出等整条流通链来看，连锁药店经过药品经营质量管理规范的洗礼管理比较规范，大型商场管理也较为严格，而其他绝大多数保健食品经营企业，特别是小型兼营店没有制定和执行严格的质量管理制度，未严格进行索证索票进货查验，没有建立相关进销货台帐，假冒伪劣保健食品很容易通过这些经营企业流入消费者手中，给群众健康带来危害。
三是以集会讲座方式非法宣传推销保健食品行为时有发生。这部分经营者一般临时租用影剧院、宾馆、餐厅、体育场馆、旅游购物点等公共场所，以“健康讲座”“专家咨询”甚至“免费旅游”等形式实施保健食品宣传推销活动，往往混淆概念，虚假宣传，将普通食品说成具有保健功能，或夸大保健食品的保健功能，甚至明示或者暗示该产品具有治疗疾病的作用，致使相当一部分老年人盲目购买遭受重大损失。而这种销售形式具有时间短、流动性强的特点，待消费者发现受骗上当时，销售人员早已人去楼空。由于目前对这种销售行为无许可或备案要求，监管部门无法事前介入规范，亦无法律依据阻止其现场销售产品，如果其销售的是合法产品，食品药品监管部门除将其非法宣传移交工商部门查处外，无法采取任何处理措施，更无法进行事后追溯。
对策建议
（一）实行保健食品经营行政许可制度，以此为抓手，规范保健食品市场秩序。
首先，实行保健食品经营行政许可制度符合《食品安全法》的要求，是对现行法规的补充完善。现行的《食品安全法》第二十九条“国家对食品生产经营实行许可制度”；第五十一条“国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管”。新修订的《食品安全法》草案，第31条：国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产经营活动，应当依法取得食品生产经营许可。第56条：国家对保健食品实行严格监督管理。首先，保健食品属于大食品的范畴，如果没有经营许可，那么会与大法相悖。其次，“对保健食品实行严格监督管理”，保健食品的监管标准应当高于普通食品，经营普通食品必须取得许可，那么保健食品更应当取得许可方可经营，这样才能凸显严格监管的大法精神。
其次实行保健食品经营行政许可制度是规范市场健康有序发展的必要措施。经营环节虽然不是假冒伪劣产品的源头，却是假冒伪劣产品利益实现的必须环节。全国各地通报的重大案件，90%是在经营环节发现问题产品后，顺藤摸瓜追根溯源端掉假冒伪劣生产销售链的。通过实行行政许可制度，可以从人员、场所设备、制度建立及执行、购销存管理等方面实现对保健食品经营的事前引导规范，提高其从业人员素质，督导其了解掌握有关政策法规要求及产品相关知识，提高其守法责任意识和正确指导消费的水平，将索证索票和台账管理等规范性要求落到实处。通过门槛限制和资格罚等手段，打击违法违规行为，净化保健食品市场，促进守法规范经营的更快发展。
再次在现行体制下实行保健食品经营行政许可制度具有可操作性。普通食品经营实行行政许可制度，核发《食品流通许可证》，现在普通食品和保健食品监管已全部纳入食品药品监管部门，保健食品作为一类特殊食品，可参考婴幼儿奶粉的管理，在《食品流通许可证》的经营范围中标注是否含保健食品即可。
（二）加快现场快速检测筛查技术的推广和应用，及时控制质量安全隐患。加大检验检测设备设施投入力度，配备以现场控制为重点的快速检测设备，加快推广和应用现场快速检测筛查技术，使行政监督与技术监督有机的结合。加大资金投入增加抽验力度，注重发挥技术监督的优势，及时发现质量安全隐患，最大限度地减少安全事故的发生。
（三）加强宣传，提高公众鉴别能力和自我保护意识。采取多种措施加强宣传保健食品消费知识，以易于接受和喜闻乐见的形式进行知识普及，引导消费者从正规渠道购进合格保健食品，并推动群众积极参与市场监督，构筑有效的群众监督网，增强监管工作的针对性和时效性。
（四）强化部门协作，形成监管合力。联合公安、工商、信息等部门，加大对保健食品违法行为的打击力度，建立案件的处置流程和监管部门协作机制，做到“有效联动，一查到底”，形成打假合力；对于突出问题，适时组织开展联合执法行动，集中力量进行整治，加强对保健食品市场的有效监管。
